台灣民主指數世界第十卻遭質疑？國際民主化浪朝下的轉型正義

本文探討臺灣自1987年解嚴以來的民主轉型過程及其轉型正義的挑戰與成就。從杭亭頓民主化理論出發，分析了臺灣的民主化進程，包括政黨輪替、黨產處理與真相揭示等議題。特別聚焦於轉型正義的實施模式及其限制，以及不同政黨在推動轉型正義上的分歧。最後，對臺灣未來民主發展及轉型正義實踐提出展望，並強調其在民主鞏固過程中的重要性及挑戰。（編按）

前言

二十世紀末期，人類政治史上最特殊的政治現象之一，就是所謂「第三波」（The Third Wave）民主化的浪潮襲捲全球。第三波民主化自從1974年在葡萄牙展開之後，至今已經將近五十年。在著名智庫「自由之家」（Freedom House）公布之2023年世界各國自由調查報告中指出，相較於1973年時，全球一百四十八個國家之中只有四十四個自由民主國家，2023年在全球一百九十五個國家之中，自由民主國家共有八十四個。

儘管全球自由度連續第十七年下降，民主化已經放緩並遭遇挫折，但在過去的五十年裡，鞏固的民主國家（consolidated democracies）不僅擺脫了極度壓制的環境，而且在面對新的挑戰時被證明非常具有彈性。其中，臺灣的表現相當突出，2023年的分數為九十四分，不僅與德國分數相同（九十四分），高於法國（八十九分）與美國（八十三分）等先進民主國家，也高於捷克（九十二分）、西班牙（九十分）、阿根廷（八十五分）、韓國（八十三分）波蘭（八十一分）與南非（七十九分）等第三波民主化國家中被評為轉型正義較具成效的案例。如果再參考2023年「經濟學人」民主指數全球排行可見，臺灣名列第十，為第三波新興民主國家的第一名。然而，臺灣的轉型正義進程卻為何一直遭受各方的質疑與詬病，值得加以探討。

民主轉型的開始

臺灣的民主轉型始於1987年的解嚴，意即所謂威權體制之下壓制鬆綁的「自由化」，同時解除黨禁與報禁。歷經1991、1992年的國會全面改選，到1996年的總統直選，完成「民主化」，確立了主權在民的自由民主體制。也因此，美國著名智庫自由之家首度將臺灣評為自由民主的國家。後來歷經2000、2008年兩次政黨輪替後，一般認為臺灣已經民主鞏固。

上述所謂民主鞏固的評判標準依據的是民主化理論大師杭亭頓（Samuel P. Huntington）的觀點，意即發生兩次政黨輪替，實現政權和平轉移。不過，臺灣並非屬於純粹的總統制民主國家，因此2000年第一次政黨輪替只是行政權而已，國會政黨輪替一直要等到2016年才首次發生。也因此，伴隨許多新興民主國家同時進行的轉型正義工程一直要到2016年以後才能夠真正較有意義地實施。

威權時期統治的性質

這裡有一項值得思辨的議題，就是原來國民黨威權時期統治的性質。依據杭亭頓民主化理論中威權體制性質的分類共有四種：一黨體制、軍事政權、個人獨裁政權，以及南非的種族寡頭政治。一黨體制中杭亭頓並未區別極權與威權的性質，而臺灣也被杭亭頓歸類為一黨制的威權政體。

然而一黨制的政體最常指涉的是一些原來由共產黨統治的國家，其中最典型的列寧主義式黨國體制，乃是屬於極權政體的性質，意味著政黨對國家社會的「全面控制」；至於國民黨，其在實際運作上由縱向及橫向滲入國家及社會各階層中的勢力，控制程度可說不亞於列寧主義式黨國體制，但又不主張無產階級專政（遵循孫中山的建國三程序）、允許地方性的政治競爭，也提倡以私有財產及廣泛市場交易為依據的資本主義經濟，使其普遍被評為是準列寧主義的黨國體制（Quasi-Leninist party-state system）。這種政黨與國家之間若即若離，卻又實際控制的現象，乃是世界上獨一無二的。

在第三波民主化國家中，原來屬於列寧主義黨國體制性質的舊有執政黨，由於黨國之間的緊密結合，大都很容易在民主轉型過程中就被推翻了，黨產收歸國有，轉型正義也很快完成。但臺灣屬於準列寧主義黨國體制，分期付款式的民主化過程，在民主轉型完成二十年以後，才有機會處理國民黨黨產的議題。

依據「自由之家」對於自由程度列舉的首要評量指標，即「政府首長與立法代表是否經由自由與公平的選舉產生？」國民黨擁有的龐大黨產顯然就成為影響選舉是否公平的重要因素。因此，2016年8月政府為「調查及處理政黨、附隨組織及其受託管理人不當取得之財產，建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，以落實轉型正義」，特制定「政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例」，而不當黨產處理委員會於2016年成立以來，積極認真負責地處理相關黨產議題，黨產會所做行政處分，須移轉國有的現金及土地，粗估價值逾千億元。不過，黨產會所做行政處分，國民黨及其附隨組織幾乎都向法院提行政訴訟，許多案件經法院裁定停止執行，故目前已執行金額僅現金近廿億元而已。

民主轉型的模式

「轉型正義」（transitional justice）與民主轉型息息相關。自二十世紀下半葉發展至今，轉型正義已成為許多邁向民主轉型國家建立法治、追求社會和解的重要「社會重建工程」。轉型正義是很晚近才出現的概念，1992年在奧地利薩爾斯堡舉行的會議「轉型時刻的正義」（Justice in Times of Transition）中，開始大量地使用轉型正義這一詞。根據聯合國的定義，「轉型正義」指的是一個社會透過各式程序與機制，試圖慢慢接受過去大規模人權侵害之存在，並加以咎責、伸張正義與尋求和解。進一步申論可以說，轉型正義基本上指涉的是國家體制從侵害人權的不自由、不民主體制，經過改革（革命）成為自由民主體制之後，根據自由民主的價值，對過去政府及其相關組織或是個人對於人權的侵害，重新作歷史的評價，其主要目的在於記取歷史教訓，以避免類似的狀況再發生，達成鞏固自由民主的效果。

民主化理論大師杭亭頓在1991年出版的《第三波：二十世紀末的民主化浪潮》一書中並沒有出現「轉型正義」這個詞，但他在分析第三波民主化時，清楚觀察到轉型正義是在民主化過程中必然被觸及的議題，也花了不少篇幅比較各國的狀況。他指出，在民主鞏固持久期，新的民主政權必須決定，如何處置威權體制的象徵、信條、組織、法律、文官和領袖。在之前的篇章中，杭亭頓透過觀察不同國家民主化的過程，歸納出三種民主轉型的模式，分別為舊執政菁英帶領轉型的「變革（Transformation）」、反對派團體帶領推翻威權政權的「替換（Replacement）」，以及威權政府與反對派團體就政權更迭事項進行協商的「移轉（Transplacement）」。而他提供處理威權政權罪行的民主派準則就是：一、如果變革或移轉的過程出現，勿試圖以侵犯人權罪名懲治威權政府的官員，這種努力的政治代價將會超過道德上的收穫。二、在依法辦理與既往不咎的問題上認清楚，每一種做法都會產生嚴重的困難，而且也應認清楚，最差強人意的情形也許是：勿法辦、勿懲罰、勿寬宥，而且最重要的就是不遺忘。

臺灣民主轉型被歸類為變革模式，即首次舉行的全國性、決定性大選由原來執政的政黨當選。這種「寧靜革命」的民主化過程相對較和平、穩定，符合第三波民主化的特徵：妥協、適度交易與低度的暴力，但轉型正義的困難顯而易見，其時程也就相對延後。

轉型正義工程的侷限性

臺灣經由1987年解嚴以及1991年終止動員戡亂宣告，而在1990年代出現了民主轉型，但卻沒有進行同時期國際上常見的轉型正義工作。1996年國民黨的李登輝當選首任民選總統前後轉型正義的工作大都圍繞著與二二八事件相關的事情來進行，包括1995年通過《二二八事件處理及補償條例》與訂定二二八和平紀念日，隨後1998年又通過了《戒嚴時期不當叛亂暨匪諜審判案件補償條例》，賠償或補償，一字之差的爭議凸顯的就是「變革」模式下轉型正義的侷限性，沒真相、不究責，更無法起訴加害者。2000年陳水扁當選總統，想要努力推動一些轉型正義工程，但在朝小野大的格局之下壯志難伸，不僅公投討黨產未過關，且中正紀念堂短暫更名為民主紀念館後又被馬英九改回原來名稱。而在2008至2016年馬英九總統任內，除了2009年立法院批准《公民與政治權利國際公約》（ICCPR）和《經濟、社會、文化權利國際公約》（ICESCR）成為國內法外，轉型正義相關工程成就有限。不僅，2013年受邀來臺審查政府落實國際人權公約的國外專家報告指出，在真相釐清與檔案取得方面需要有更多的作為；2009年重啟調查的林宅血案與陳文成命案報告案內容亦受到相當大的質疑。

重要歷史時刻

2016年，臺灣完成了第三度的政黨輪替，同時也是民進黨首次取得中央執政權和國會過半席次的「全面執政」，這對於臺灣民主轉型過程中一再被提出、被討論、並由不同執政黨主導的轉型正義工程而言，可謂新的歷史時刻出現。在這樣的轉型正義時刻（transitional justice moment），立法院為促進轉型正義及落實自由民主憲政秩序，特制定促進轉型正義條例，於2017年12月27日公布實施，條例內容涵蓋了「處置加害者」、「體制改革」、「還原真相」、「賠償受害者」以及「和解」等轉型正義關懷的各大面向。

2018年5月31日蔡英文總統主持「促進轉型正義委員會」揭牌典禮時指出，「促轉會」的成立可以帶領臺灣走出沒有真相調查、沒有釐清加害者責任、沒有為政治受難者建立平反機制的困境，並特別提到，德國、韓國、南非、西班牙、波蘭、智利等許多國家在推動轉型正義的道路上走在臺灣的前面，將可以提供給臺灣學習，以便和威權時代做個了斷，臺灣民主才算真正鞏固。然而第一次失去國會多數的國民黨，不僅在通過處理不當黨產法案時批判為抄家滅族、有罪推論；更痛批促轉條例的通過是多數暴力、有違憲之虞。而在2018年底即將舉行九合一選舉前，爆發促轉會副主委張天欽私下談話所說，帶隊強行攻進辦公室導致鄭南榕自焚的新北市長候選人侯友宜是轉型正義最惡劣的例子，若沒有拿來選舉操作太可惜了。這不僅引發馬英九指促轉會是多餘的，國民黨更痛批是東廠機構，要求廢除。而促轉會則回應，這些行為凸顯國民黨對於轉型正義的恐懼與排斥。

未來展望

轉型正義其實是一個相當廣泛的概念，且每個經歷過轉型正義的國家也都採用不同的模式，如德國透過法庭審判；智利透過除垢；南非則是透過和解的方式。另外，有四十多個國家成立了「真相委員會」，這樣的機構試圖尋找個別受害者所需要、也應該得到的真相。蔡英文執政後成立「不當黨產處理委員會」與「促進轉型正義委員會」，至少正式處理了國民黨的黨產，還原部分真相，雖不完美，但卻是第一步。

而運作四年的促轉會於2022年5月30日正式解散，並發表了一百七十七萬字的任務總結報告，累積了一定的成果。但蔡總統原先宣稱要在總統府成立的「真相與和解委員會」卻從未實現。因而無法像舉世聞名的南非一樣，透過揭露真相，達成和解，實現修復式正義（restorative justice）。故《轉型正義之路：島嶼的過去與未來》一書的作者周婉窈指出：臺灣和平轉移、寧靜革命的結果，可用分期付款來形容其壞處—利息大於本金。因為關於二二八事件與之後延續的白色恐怖，誰是加害者，共犯集團迄今沒有道歉。國安局與調查局應依據《政治檔案條例》揭露加害者、線民、協力者的姓名，卻逕行遮掩，用一般法凌駕特殊法，顯然是黨國體制遺緒的操作。此外，林義雄家宅血案與陳文成命案的關鍵檔案迄今拿不到，因牽涉到深層結構，這些都是轉型正義的阻力。所幸，促轉會任務告一段落，業務移轉給行政院各部會後，行政院於2023年2月核定國家轉型正義教育行動綱領，明定2023年至2026年，每年主動於國家檔案資訊網公開去識別化政治檔案影像至少二十萬頁，可免費、免申請、即時瀏覽下載檔案影像，作為各界推動轉型正義相關研究及應用之重要基礎資料。這項工作若能持續推動，期待的是檔案分批解密，才能落實公布真相，以尋求和解。或者至少達成轉型正義的最低目標：勿遺忘，也才能避免重蹈過去恐怖經驗，進而達成民主鞏固與深化的目標。而其中重中之重的突破點就在於林義雄家宅血案、陳文成博士命案，以及鄭南榕被迫自焚案等檔案的解密與公布。唯有檔案公開，才能實現「追求真相」、「伸張正義」、「獲致賠償」、「保證不再發生」與「追憶紀念」等聯合國報告及國際研究視為轉型正義工程的五大基石。

※本文摘選自國家人權博物館半年刊《向光》第9期〈國際民主化浪潮下的臺灣轉型正義〉