政府能不能管假訊息？從法律看言論自由的界線

法律管制假訊息，可以嗎？

文／王鼎棫（法律白話文運動網站主編）

法律白話文運動是由期待台灣擁有法律專業媒體的法律人所組成的。他們來自不同地方、擁有不同專長，卻都意識到許多人因為無法理解法律，對法律產生許多誤會，因此聚集在一起、懷抱著共同使命，希望透過白話文的方式傳播法律知識，改變台灣的法律文化，不只分享如何思考法律議題，更希望能讓社會大眾感受到自己的聲音與主張被聽見，也被法律尊重。

第6章提到，台灣政府近年來透過立法、修法、執法管制假訊息，不過，由政府管制假訊息也有「限制言論自由」的疑慮，如何權衡考量，是目前世界各國都在找答案的的大問題。這一章，IORG邀請到法律白話文運動網站主編王鼎棫，分享關於假訊息立法上應該注意的問題，避免政府過度擴張權力，參考德國等其他國家的制度，了解我國目前的制度上的缺口和改進方向。

我國政務委員羅秉成在《防制假訊息危害專案報告》提到：「所謂虛假訊息，是行為人將自己或他人揑造…或虛構…可證明為不實的訊息…故意甚至是惡意的藉由媒體、網路或以其他使公眾得知之方法…散布於眾，引人陷入錯誤…造成個人或公眾的損害，即具有法律問責的必要性。」

簡言之，我國政府認為，虛假訊息之所以產生困擾，就是有「假」、「惡」、「害」三大特徵。

生活在網路時代，人們每天接收的資訊量非常龐大，往往只能用破碎的直覺與情感，挑選放在眼前的內容。這個趨勢顯示，人們辨識「客觀真相」的能力已被嚴重削弱，也讓無處不在的虛假訊息趁隙摧毀民主社會賴以運作的信任基礎。

具體來說，現代民主制度的初心，是採取「1人1票」還有「多數決」的做法，讓取得同意數量較多的人，站上啟動國策的制高點；並盡可能讓人民充分掌握「人選或政策」，且經各方好好會商，才會作出決定。

可是，這些美好的想像，碰到了虛假訊息充斥的現代政治運作，猶如即將失速出軌的火車，快要分崩離析。就像臺灣2018年的公投，民間社會不斷流傳各式誤導，也讓許多選民在極短時間之內，在連題目甚至利弊得失都搞不清楚的前提下，一口氣對眾多提案作出影響重大的政治決定。

這樣的結局，是否是現代民主社會不可避免的宿命？而如果我們同意這樣的趨勢，卻不採取防衛行動，是否也是一種對民主衰敗的冷眼旁觀？

是否該管制虛假訊息？

或許，還是有人會堅持「言論自由市場」的譬喻，認為對付虛假訊息的最佳解方，就是在社會大眾的輿論之中，投入更多的澄清言論來促進新陳代謝，而不該讓政府介入私人之間的資訊流通。

但建構「言論自由市場」有個非常重要的前提：參與討論的大眾願意探求事件的真相，而非僅是跟風分享。然而，在這個「造謠一條腿、澄清跑斷腿」的時代，比起客觀理性的分析，每人心中所謂的「真相」，往往受到個人主觀信念的影響。

這樣一來，當社會大眾不願或不能分辨資訊的好壞，那麼高喊「面對虛假訊息，只要用更多更棒的言論來淘汰既有不好的言論」，不免淪於一場空談。

這也如同司法院釋字第613號中指出：通訊傳播媒體是形成公共意見的平台，在民主國家之中，有幫助社會大眾監督行政、立法等公權力運作的功能。為了維護這樣的「公共功能」，政府即可在合乎比例原則的前提下，發動合理管制。

比方說，是否可以為了捍衛民主機制，擬具草案要求社群平台在一定條件下移除某些政治言論、刪除某政治人物的帳號？回到我國法的脈絡下，就必須舉出相當程度的公共利益，證明有足夠干預言論自由的正當性。

而要限制政治性言論，到底要多大的公共利益呢？一般認為，應該出於具體迫切的需求。過往最著名的爭論，就是可否用「集會遊行法」禁止「主張共產主義或分裂國土」的相關活動。司法院釋字445號即明白指出：在一開始申請集會、遊行的時候，主管機關若只是因為申請人有推動共產主義的想法，對社會秩序毫無「明顯而立即危害」，卻禁止對方遊行，即過度干預人們表達政治意見的自由，進而違反憲法第23條比例原則的精神。

這樣的觀點，也如美國前大法官Oliver Wendell Holmes, Jr.所說：當人們堅信自己所說的是正確的，想要鎮壓不同的意見是很合於邏輯的；而不同危機狀態下所衍生的集體恐慌，不免放大了人民對安全受到威脅的想像。

因此觀察言論管制的相關規範時，絕對不能忘記檢驗「目的是否足夠正當」。

綜合前述，若有人在網路上散布虛假訊息，將視其言論的內容、傳播速度、衍生規模與所帶來的急迫性，不排除在個案中被認定有「明顯立即危害」的可能。同時，鑑於民事賠償或刑事追訴只能事後零星收拾殘局，並考量社群平台掌控資訊流動的關鍵地位，即有對其發動適度管制的餘地。

但所謂兩害相權取其輕，一方面我們不允許社群媒體上有惡意放出的錯誤或煽動資訊，使市民無法接近正確並完整的資訊，進而破壞民主社會的互信基礎，讓公共議題的討論形同虛設，二方面我們也不該允許用漫無邊際的國家安全，輕易封殺言論自由，傷害民眾知的權利，反過來一同蠶食民主的運作基礎。

既有法制的鳥瞰

總的來說，現行的管制手法，主要是在不同生活情境的法規裡面設下界線，利用公權力「懲罰」在各種場合散布虛假訊息的個人或團體；而面對虛假訊息的攻擊升溫，從 2019年以來，政府即針對前述不同法規，發動了數波修法，慢慢強化法律上的制裁力道。

除了既有的《刑法》，像是《災害防救法》、《糧食管理法》、《農產品市場交易法》、《傳染病防制法》、《食品安全衛生管理法》、《核子事故緊急應變法》等規範，就是考量虛假訊息在不同生活情境之下爆發的話，所激起的民怨或對政府施政的影響不容小覷，而有分開設計的必要。

講到民怨，2019年曾有所謂「衛生紙之亂」。當時全台民眾人心惶惶，急著搶購囤積；經過追查，才發現一切都是虛假訊息的禍害──大家以為衛生紙即將缺貨，也才大量購買。為了杜絕這種亂象再起，立法院即修正了《刑法》規定：未來如果有人意圖影響民生必需品的價格，進而散布不實資訊，最重可處2年徒刑。

至於維護政府施政的考量，如《災害防救法》就規定，當大家在努力救災的時候，如果有人散布謠言，像是官員偷偷藏資源、要救自己的親人等內容，讓社會陷入恐慌、政府失去信賴，使眾人不願再度配合，管理效率大打折扣，災害將逐漸難以控管，防治系統更隨之崩壞──那麼，所有全體國民不免面臨更多的損害。這時，就能處罰3年以下有期徒刑、拘役或100萬元以下罰金。若因此鬧出人命，甚至還可以判到無期徒刑。

法制缺口與改進方向

美國哥倫比亞法學院吳修銘教授所寫的《注意力商人》強調：現代有心人士，若要控制或影響言論，將透過「注意力稀缺」的現象；也就是重心會放在資訊接收者，以「更多的言論」作為手段，讓大眾吸收過多不必要的言論，排除其他言論的流通。

換句話說，由於言論市場上的閱聽者注意力有限，所以有心人士只要大量散布某些虛假訊息，本來該好好論述的議題，就會瞬間變得很難被人注意，也就順勢達到混淆視聽的效果。

因此，虛假訊息的防制，不應只從「懲假」的角度辦理，還應從「識假、破假、抑假」等面向切入。綜觀行政院近年的修法方向，除了提高懲假機制的處罰外，未來還會導入有關「破假、抑假」方面的設計。

這是因為，有關「識假」固然治本──推廣解讀虛假訊息的教育，或建立相關查核機制，但這樣的努力，恐怕遠遠跟不上訊息傳播的速度，故有必要額外引進迅速攔截訊息的手段，避免危害持續擴大。

具體來說，平台業者固然沒有事先檢查用戶言論的義務，但一經知悉不法，卻任由流傳，就要負起相對的責任。這正是考量平台在匯聚或散布內容的關鍵角色，也讓它成為世界各國研議管制的焦點。

首先，我們是否能讓平台多多關注自己的作為呢？在本文完稿（2021月12月）之際，政府即推出《數位通訊傳播服務法》草案架構（相關細節預計於2022年推出），要求平台建立「自律機制」：像是移除使用者貼文，或將使用者停權之際，必須說明原因，並提供申訴的機制，保障使用者權益。另外，針對規模較大的線上平台，該草案更要求每年都要進行風險影響評估，並接受外部獨立稽核，以確保服務不會受到惡意濫用，對社會造成危害。

同樣由平台判斷移除貼文與否，對照組好比德國《網路執行法》的立法先例。具體來說，超過2百萬德國人註冊的社群平台，須在通報後24小時內，撤除「明顯」違反德國刑法的相關言論（如侵害他人人格、或經由貶低族群進而擾亂公共和平的言論）；否則，該網站公司將會面臨最高5千萬歐元的罰款，負責人也會面臨最高5百萬歐元的罰款。

雖說，我國與德國模式都是要求社群平台負責移除不當言論，但這樣直接賦予平台管制義務，其實也形同把社群網站拉入國家干預言論的整體機制中，重點就該共同擺在「如何強化社群平台的管理與申訴程序」。

而從我國政府目前公布的簡約文字揣測：比起政府大動作介入管制，希望改用規定鼓勵平台與用戶之間，自行以「使用規約」約定貼文的管理機制。這雖然提升了平台與用戶的自主性， 但如何確保平台不會過度侵害言論自由，再次發生過往臉書「禁言標準」難以捉摸，抑或「演算法任意調降」進而影響網路言論多樣性的爭議，都尚待具體條文曝光，才能得知完整面貌。

再者，在虛假訊息所產生的眾多危害中，如果是選舉、罷免與公民投票的公正性被破壞，將會有非常大的負面影響；2018年開始，政府分別提出《總統副總統選舉罷免法》、《公職人員選舉罷免法》與《公民投票法》等修正草案，打算用「他律」的方式，禁止媒體「刊登境外勢力的廣告」──規定報紙、雜誌、廣播電視事業、提供數位通訊傳播服務者、網際網路業者或其他媒體業者，不得接受外國、大陸地區、香港、澳門的人民、法人或團體等委託刊播的競選、罷免或公投廣告。

同時，為了徹底避免選舉過程中，媒體上的虛假訊息不當左右民眾的政治選擇；2019年5月，行政院再提出《公職人員選舉罷免法》草案，參考法國的立法例，明定自選舉公告發布或罷免案宣告成立之日起，一直到投票日的前一天為止，擬參選人、候選人、被罷免人或罷免案提議人，如果針對大眾傳播媒收費刊播的廣告，認有散布不實訊息的狀況，且有侵害權利或影響選舉、罷免結果的疑慮，可以向法院聲請「緊急限制刊播令」來移除社群平台上面的內容（法院應於3天內裁定）。

而這些起身防衛民主的做法，是源自德國，乃基於「防衛性民主」的理念。這是因為德國過去並無類似防衛機制，導致希特勒等極端份子透過民主程序奪取政權，進而讓德國毀滅於民主之手。因此，二戰之後，德國制憲者就著手為全新的共和國建構一套具有自我防衛能力的民主制度，以免重蹈覆轍。

不過，回到臺灣，就在行政院丟出「法院下架模式」的隔日，就馬上碰到來自司法院的激烈反彈，並舉出「法院並非第一線事實查核之最適機關」或「法院不宜過早介入民主政治進程」等理由，藉此維護司法機關獨立於政治風暴的形象。

總之，前述種種法案，或才剛踏出行政部門、等待立院審理，或因種種因素未能順利三讀通過，即因立院「屆期不連續」的慣例而石沉大海。放眼未來，「破假、抑假」的法制空窗，還需立法者努力加速關上。

●本文摘選自讀書共和國／左岸文化出版之《資訊判讀力：腦袋自主！抵抗假訊息、陰謀論、帶風向的生存守則》。👉 前往琅琅書店購買電子書，立即閱讀！