撼動國際經濟！川普高關稅政策是談判籌碼，還是引爆貿易戰的導火線？

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文／朴鐘勳（Jong-Hoon Park）

即將撼動國際貿易秩序，川普2.0時代的光明面和黑暗面

川普多次揚言將對所有中國進口商品課徵60％至100％的關稅，並對所有貿易夥伴徵收10％至20％的全面關稅。美國是否真的會徵收上述關稅還是個未知數。實際上，川普經常把提高關稅作為談判籌碼，以提高對貿易夥伴的談判能力來達到自己的目的。川普政府前貿易官員史蒂芬．沃恩（Stephen Vaughn）就曾在2024年5月表示，川普並不是為了關稅而提及關稅，他是為了讓其他國家提供美國互惠待遇並避免貿易逆差增加。沃恩還表示，川普會提到美國將對中國徵收高額關稅，是為了利用關稅阻止中國嚴重扭曲關鍵市場。

整體來說，川普提到的高額關稅很有可能會變成談判工具，用來向對美國產生貿易順差的國家施壓。從這個角度來看，近幾年韓國對美國的貿易順差大幅增加，因此韓國很有可能繼中國之後，成為川普的第二個目標。根據韓國貿易協會（KITA），2023年韓國對美國的貿易順差創下了歷史新高；2024年第一季度，韓國對美國的貿易順差進一步增加，較2023年同期增長86％。對美國來說，韓國對美國的貿易順差，就是美國對韓國的貿易逆差，因此川普很有可能會關注韓國。＊編著

但韓國對美國的貿易順差會大幅增加，是因為在美中霸權競爭加劇時選擇了美國，導致韓國對中國的貿易順差大幅減少，對美國的貿易順差大幅增加。另外，韓國最近會對美國產生貿易順差，是因為韓國企業目前在美國大量建廠。企業要建工廠，就得將韓國的設施和設備送到美國，但這些設施和設備都被認定為韓國對美國的出口商品。另外，企業要運行工廠，就得將一些韓國的中間財送到美國，但這些中間財也都被美國認定為出口商品。

換句話說，韓國對美國的貿易順差之所以會增加，是因為韓國企業對實際上能為美國創造工作機會的設備進行了過多投資。如果川普完全沒有考慮到這種情況，只看貿易收支統計數據，就決定對韓國進行制裁的話，韓國真的是相當無辜。因此，韓國至少得從現在開始，向川普政府解釋為什麼韓國對美國的貿易順差會大幅增加。要是韓國在川普第二任期初期錯過了機會，很可能在不久後的未來被川普施壓，而陷入得自行減少對美國貿易順差的最糟情況。

無論川普政府課徵高額關稅，或是將高額關稅當作貿易的談判籌碼，各國今後應該都很難再實現對美國貿易順差。川普很有可能會單獨會面對美國產生貿易順差的國家並逐一擊破。為此，川普可能會按其需求改造世界貿易組織，如果改造不了，他可能會直接退出。川普還有可能會要求就美國已經簽訂的貿易協定《美國─墨西哥─加拿大協定》（USMCA）和《韓美自由貿易協定》重啟談判。也就是說，迄今為止，多邊貿易組織是一個能讓小而強的國家為自己發聲的國際外交平臺，但在川普2.0時代，多邊外交平臺很有可能會消失，因此各國的談判能力和外交實力將變得極為重要。

更大的問題是，川普曾表示，韓國、德國和中國將出現「製造業外流」（勞動成本、地價上漲等因素導致營商環境變差，企業將工廠轉移到海外的現象），並且還表示他將任命「製造業大使」（Manufacturing Ambassador）這個新職務。製造業大使唯一的任務就是走遍全球，說服主要製造商收拾行李、轉移到美國。川普強調，只有在美國境內製造產品的企業才能自由進入美國這個全球最大的市場。這簡直就是要綁架其他國家的主要製造商。

其實，川普在第一任期時並未覬覦其他國家企業的工廠。川普當時只有威脅遷移到海外的美國企業如果不回美國，就會面臨各種不利因素。但過去四年發生了巨大的變化，如今其他國家的企業也成了川普覬覦的對象。其實，美國前總統拜登也一直透過精明的政策吸引其他國家的企業在美國建廠，《降低通膨法案》（IRA）和《晶片法案》（Chips Act）就是代表性的例子。拜登透過提供在美國境內建造電動車或電池工廠的企業稅收減免或半導體補助金的措施，吸引了韓國、台灣、德國企業將主要生產設施遷往美國。

有鑑於情況發生了這樣的轉變，川普也宣布他將吸引外國企業遷往美國。只不過拜登是透過精心制定的政策吸引了外商投資，川普則很有可能會打擊那些不將生產設備轉移到美國的企業。川普已經警告過，無論是不是盟國的企業，任何不在美國製造產品的企業都將被徵收高額關稅。在此過程中，川普很有可能會徹底無視《韓美自由貿易協定》等協議。拜登已經研究了各種搶走其他國家工廠的方法，為美國鋪好了路，川普肯定會善加利用，吸引更多國家的製造商遷往美國。

川普的政策方向有可能會對包含韓國在內的製造業強國構成相當於國家緊急狀態等級的威脅。為了保住先進產業製造中心的地位，韓國企業必須不斷建設創新的製造設施。韓國企業自拜登政府時期以來，已經不再在韓國國內，而只在美國建設創新的設施。然而，韓國政府到現在都還沒推出任何有力的招商引資政策來保護重要的製造商。如果川普在這樣的情況下實施施壓政策，那韓國先進製造業的空洞化現象將變得更嚴重。

先進製造業之所以如此重要，不僅是因為它會促使製造商創造工作機會和附加價值。只要先進製造業不斷在國內製造生產設備，就有機會催生出新的合作夥伴企業。此外，只要製造商互相連結、融合，就有機會催生出充滿新想法的創新生態系統。如果政府繼續像現在這樣，明明企業都外流了，卻還不採取有力的措施來保護企業生態系統，不只會讓青年世代失去高薪工作，甚至會失去能夠孕育出新產業的創新生態系統。

那麼，始於拜登、由川普接手的美國「製造強國夢」是否能實現呢？其實，除了部分製造業領域之外，美國可以說掌控著所有全球價值鏈。在這種情況下，如果美國成為製造業強國，那其無異於掌控一切。然而，就算美國擁有一切，通往製造業強國的路有可能會相當崎嶇不平。第二次世界大戰爆發後至1979年，美國在製造業保持了壓倒性的優勢，特別是在第二次世界大戰導致歐洲製造業崩潰後，美國在全球製造業所占的份額急劇增加。直到1960年代初，美國製造業一直都擁有強大的生產能力，其生產量占了全世界的一半。1970年代歐洲重建結束後，儘管美國製造業的份額有所下降，但直到1970年代末，美國還是維持著強大的生產力。

但1980年至1982年，美國經歷了第二次世界大戰以來最嚴重的經濟衰退和金融危機，情況發生了巨大的變化。為了擺脫經濟危機，在美國經濟衰退時期上任的雷根總統選擇放棄競爭力減弱的製造業，並以金融業和服務業為中心調整了經濟結構。雷根所做的選擇使美國經濟得以快速復甦，但曾經強大的美國製造業開始失去競爭力。這最後成了美國企業將製造業工廠遷移到海外，並將生產外包給開發中國家的第一個契機。

2000年至2010年，美國製造業迎來了第二次衰退。這個時期美國的製造業幾乎崩潰，因此又被稱為「美國製造業最糟糕的十年」。美國製造業的第二次衰退始於2001年，也就是中國加入世界貿易組織的那一年。當時柯林頓總統不顧其所屬的民主黨強烈反對，讓中國加入了世界貿易組織。這雖然擴大了美中貿易，使美國經濟有所好轉，但隨著美國製造商將工廠遷到中國或把生產外包給中國，美國的製造業開始急劇衰退。

2008年爆發全球金融危機後，原本就已經苟延殘喘的美國製造業幾乎全滅。荒唐的是，明明引發全球金融危機的，是強行進行高風險衍生性金融商品交易而造成巨大損失的美國金融機構，但大部分的金融機構卻在美國政府巨額援助下起死回生。反倒是金融危機引發信用緊縮（金融機構供給的資金不足，導致市場資金流動性下降的情況）後，籌措不到營運資金的美國製造商受到波及而紛紛倒閉。如今，除了美國政府戰略性支持的汽車、精密機械、軍火工業等極少數領域，美國的其他製造業可以說已全軍覆沒。

就連美國當時最引以為傲的航空領域也因為安全和品質管理問題，而開始落後於歐洲。波音成立於1916年，是一家擁有109年歷史的美國公司。但其2017年研發的最新機型「波音737 MAX」因機體缺陷而在2018年和2019年兩度墜機，波音因而名譽掃地。2024年，波音737 MAX的艙門在4.87公里高的空中脫落，乘客陷入了極度的恐懼和不安。事後調查結果顯示，事故原因居然是在組裝機身的過程中漏掉了幾個螺絲。

我們可以透過波音公司面臨的危機來了解美國製造業衰退的現況。美國從很久以前開始就忽視製造業，並將其當成用來降低成本的工具，製造業自此加速衰退。以飛機製造商波音公司為例，為了節省成本，波音在2004年做出了一個荒唐的決定。波音當時將製造飛機時最重要的機身、駕駛艙和機翼的工廠拆分出來，成立了一家叫勢必銳航空系統（Spirit AeroSystems）的公司，然後將其出售。在那之後，波音為了節省成本，不斷壓低單價並縮短交貨週期。勢必銳航空系統最後在面臨財務危機和交期緊迫的情況下，交付了存在致命缺陷的機身和駕駛艙。這導致波音的最新機型波音737 MAX接連發生大型空難事故。

2018年起，每年都發生了這類事故，波音卻依舊忽視飛機製造的重要性，未採取任何行動。直到2024年，波音才決定併購勢必銳航空系統。但就算併購該公司，波音的製造基礎早已變弱，其能否恢復昔日的品質管理能力還是個未知數。勢必銳航空系統為了壓低單價、節省成本，已經解僱了大量的技術熟練人員，儘管有為期一至兩年的競業禁止規定，但為了維持生計，一些技術人員已經轉職到歐洲、巴西甚至中國的航空公司。在此過程中，中國迅速掌握了美國先進的飛機製造技術。

就連美國最引以為傲的航空航太領域都處於如此嚴重的情況，更別提其他製造業了。最大的問題是，美國大部分製造商和波音一樣缺乏生產技術人才，因為他們過去不斷以降低成本為由，解僱了大量的技術熟練人員。因此，美國現在要填補製造業不可或缺的技術人才缺口並不容易。

除了美國製造商之外，赴美投資的外國製造商也因為招不到生產技術人員而陷入危機。例如，台積電原本計畫在2024年讓美國亞利桑那州的晶圓廠開始全面生產半導體，但由於招不到技術人員，台積電不得不將生產時間延到2025年。台積電相當需要人才，原本打算從台灣派500名工程師赴美培訓美國勞工，沒想到亞利桑那州工會表示這可能會威脅到美國人的工作機會，而要求政府拒發簽證給這些工程師，台積電再次陷入困境，不得不想辦法和其達成協議。台積電原定2026年啟動亞利桑那州的第二座晶圓廠，但受到當前情況的影響，台積電決定推遲兩年，於2028年啟動該晶圓廠，但是否能按計畫投產還是未知數。

人才短缺並不是台積電獨有的問題。三星電子、福斯、BMW、豐田等多家企業在美國設廠後，都因為招不到技術熟練人員而面臨挑戰。為了解決這個問題，這些企業紛紛向當地教育機構投入大筆資金，並為職業培訓課程投入巨額預算。但是美國長期以來忽視製造業，技術人才依然嚴重不足。雪上加霜的是，美國當地工會不斷呼籲企業大幅縮短工時並提高薪資，使得赴美投資的企業陷入前所未有的人才短缺危機。

在如此艱難的情況下，川普當選總統很有可能會使情況變得更糟。現在就連已經完工的工廠都無法正常運轉了，如果川普要求外國企業在美國建造更多工廠，那將對主要製造業強國構成嚴重威脅。如果在美國建廠，就得向美國出口生產設備和中間財，但這短期內都會被認定為對美國的貿易順差，反而會讓川普有藉口可以加大對各國的貿易壓力。

那麼，打算讓外國製造商也轉移到美國的川普戰略是否對美國絕對有利？答案是未必。如果美國在沒有技術人員的情況下強行讓外國廠商赴美國設廠，又無法按計畫開工，導致製造成本上升的話，美國物價可能會上漲。除了現有科技巨頭之外，美國還掌握著AI和生物科技等新興產業。川普想讓美國重返製造大國的野心，稍有不慎可能會加速全球經濟區塊化或貿易戰。這有可能會成為破壞全球供應鏈並使全球經濟成長放緩的重大威脅因素。在這種情況下，如果不做好最低限度的準備來保護本國企業，很有可能會在全球供應鏈戰爭中落後。

編注：根據美國經濟分析局2025年2月5日公布的數據，2024年對美國產生貿易順差的前十大貿易夥伴依序為：中國（2,954 億美元）、歐盟（2,356 億美元）、墨西哥（1,718 億美元）、越南（1,235 億美元）、愛爾蘭（867 億美元）、德國（848 億美元）、台灣（739 億美元）、日本（685 億美元）、韓國（660億美元）、加拿大（633億美元）。

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