當關稅成為談判工具：一段歷史，讀懂今天的貿易現實

近日美國再度以「對等關稅」為名，調整對台灣部分產品的關稅待遇，引發產業界與輿論對經貿安全與談判空間的討論。若僅將此視為單一貿易摩擦，或許容易流於短期得失；但若回頭閱讀〈關稅自主權收回始末〉，便會發現關稅從來不只是稅率問題，而是國家在國際體系中能否自主行動的象徵。

〈關稅自主權收回始末〉回顧清末以降中國喪失關稅訂定權的歷史，指出在不平等條約架構下，關稅被固定、被協定，甚至被他國代管，最終使政府既無法保護產業，也難以建立穩定財政。這段歷史的關鍵不在於「關稅高低」，而在於「誰有權決定」。對照今日美國將關稅視為談判籌碼、以稅率施壓貿易對手的作法，恰恰說明關稅在強權手中，仍是一種高度政治化的工具，而非單純的經濟技術。

因此，這篇文章不只是歷史書寫，也可視為理解當前國際經貿現實的一面鏡子。當台灣面對外部關稅調整時，真正值得思考的，或許不只是如何因應某一項稅率變動，而是自身在全球供應鏈與制度安排中，是否擁有足夠的談判能力與制度韌性。歷史無法簡單類比，但它提醒我們：關稅從來不是被動承受的「成本」，而是主權、實力與國際位置的綜合反映。

文／蔣世安

關稅自主權收回始末

美國總統川普實施「對等關稅」政策，以貿易逆差為核算基礎得出「對等關稅」，台灣的貿易逆差為百分之六十四，對等關稅高達百分之三十二，後雖將關稅調降至「原稅率疊加百分之二十」，但仍高於主要競爭對手日本及韓國的百分之十五，川普用關稅稅率為籌碼，將各國玩弄於指掌之間的手段已臻化境，其將關稅是國家主權的體現，發揮得淋漓盡致。與此形成極大反差的是清末民初時代，中國關稅的訂定權及行政權掌握於列強手中，一九一一年後海關徵收的稅款又存放在外國銀行裡，中國政府毫無置喙之處，導致國庫空虛；一九一九年巴黎和會，中國欲爭取關稅自主權而不可得，一九二一年華盛頓會議，列強稍微讓步，允許中國提高關稅，但未應允關稅自主，一九二六年北京關稅特別會議，列強承認中國關稅自主的原則，但直到一九三一年，中國政府方正式收回關稅自主權。

關稅自主權的喪失

公元一六八四年，康熙解除海禁，開啟國際貿易，當時對外通商口岸集中於東南沿海，關稅徵收以粵海關為主，在長達一百五十餘年（一六八四─一八四二年）的歲月中，中國擁有完全的關稅自主權。

一八四二年月二十九日（道光二十二年七月二十四日），中英簽訂《南京條約》，作為鴉片戰爭結束標誌的條約，是一項不平等條約，歷史學家蔣廷黻就認為「中西關係是特別的，在鴉片戰爭以前，我們不肯給外國平等待遇；在以後，他們不肯給我們平等待遇。」

《南京條約》中，關稅的規定參見第十款：各通商口岸「應納進口、出口貨稅、餉費，均宜秉公議定則例，由部頒發曉示。」條約中的「秉公議定」常為人誤解為協定關稅的依據，其實不然，此款原文為：「His Majesty the Emperor of China agrees to establish at all the ports …a fair and regular Tariff of Export and Import Customs and other dues, which Tariff shall be publicly noticed and promulgated for general information.」該段譯為「中國皇帝陛下同意在所有通商口岸制定一部公平的、正式的進出口關稅和其他費用的條例，該關稅將公開頒布。」換言之，秉公議定是指清政府在制定新的關稅條例時應秉持公平的原則，其制定權及公布權屬於清政府。九月一日，道光皇帝頒發聖旨給耆英曰：此外一切緊要事件必應籌及者，均著責成該大臣等一一分晰妥議，不厭反覆詳明，務須永絕後患。該大臣等既知善後難以措手，他國之不免生心，即應思前顧後，預為籌畫，于勉從下策之中力求弭患未然之計，倘稍留罅隙，日後有所藉口，以致別生枝節，辦理掣肘。

道光皇帝似乎認為條約不能「永絕後患」，命令時任欽差大臣耆英等人於條約完成後，繼續與英方交涉。而在尚未收到道光皇帝令其繼續交涉的命令，耆英也在同一天發出致大英代表璞鼎查（Sir Henry Pottinger）的照會，照會分正文及附件，正文提出繼續交涉的理由：茲蒙大皇帝解嫌釋惑，恩准照舊通商，於廣州一處之外，又給福州、廈門、寧波、上海四處，俾得廣為貿易，實屬體恤有加。貴公使所議和約各條，又經本大臣再三奏懇，仰荷允行… …惟貴國所定條款，期於永久遵行；而中國亦有盟言，必須預為要約。蓋事定其初，後來可免反覆，言歸於好，無話不可商量。

該段話指出英方提出的條件，清方已答應了，而為使條約能「永久遵行」，清方也有「盟言」，需與英方預先約定。附件的第十一項內容為「福州等口岸關稅稅率不一，自應照粵海關輸稅章程，由戶部核議辦理。」由戶部核議，並不違反《南京條約》，因為戶部本是清朝主管經濟的部門，更何況條約規定，新訂關稅則例由戶部「頒發曉示」；但「照粵海關輸稅章程」則違反條約，因為條約明確規定需制訂新例，反映出耆英在與英交涉時，對於剛簽訂的《南京條約》沒有認真進行研究，或者根本看不懂。

耆英將本屬清朝可自行決定的事項，拿去與英交涉，這意謂需對方同意，損害了自身權益。

當璞鼎查收到耆英的照會，發現可趁之機，在其覆照中，回覆關稅問題的敘述是「本公使只俟貴大臣等，由內閣奉諭，以便宜行動，則圖一晤為面敘各情。本公使又在粵東或他處，若更為便與貴大臣商議，以致此要之案有著也。」璞鼎查對耆英的提議，不是依據條約加以拒絕，而是誘之以談判，談判關稅的做法，本身就違反了《南京條約》，耆英等人陷入陷阱；而為使談判具有法律效用，英使提醒耆英，該談判代表應是「由內閣奉諭」有「便宜行動」之權的欽差大臣。

一八四三年十月，耆英與璞鼎查在虎門簽訂《五口通商附粘善後條款》（又稱《虎門條約》），在七月先前公布的《五口通商章程：海關稅則》則作為《虎門條約》的附件。於《五口通商章程：海關稅則》中，規定稅率是按英方的意見制定的，除進口香料、銅、鐵、鉛、錫值百抽十外，原則上進口關稅值百抽五，每種貨物納多少稅收載於條約，是因為清朝官員無知，不懂國際公法和國際形勢，認為這是方便省事的方法，嗣後他國與中國通商，即援此例。一八五八年的《天津條約》改定稅則，確定值百抽五的稅率，《虎門條約》的協定關稅制度，清政府從此喪失單獨改變稅率的權力，無法藉調整稅率以增加國家稅收，外人則可利用控制關稅來打擊中國的經濟發展。

……（未完）

●文章授權轉載自《傳記文學》雜誌第760期：關稅自主權收回始末，未經同意，請勿轉載。