《無住之島》——為什麼臺灣沒有住宅政策，只有房地產政策？

文／廖庭輝（社會住宅推動聯盟、OURs都市改革組織合聘研究員）

沒有「住宅政策」，只有「房地產政策」

依據內政部營建署二○二一年第四季《住宅資訊統計彙報》二○二○年第四季統計資料，國內住宅數量約九百一十萬宅，全國家戶數約八百四十萬戶，住宅總數比家戶數量還多，而且住宅自有率約為84%左右。

因此，照理說臺灣應該如政府向國際報告時所稱「整體住宅市場在供給及所有權取得上持續呈現穩定、適足的狀態」。

但事實上，臺灣的大量住宅卻淪為炒作商品，房價不斷高漲，多屋族的房子越買越多，房產集中化趨勢日益嚴重。根據財政部資料，近六年臺灣新增的五十二萬六千戶住宅之中，有過半（53%）為非自住（多屋）家戶持有，且持有非自住住宅的個人從二○一五年的三十三萬六千人上升至二○二二年的五十二萬六千人，意即多屋族平均年增長率約為7%。

與此同時，面對大量空置的住宅，政府卻沒有進行合理的持有稅制改革，沒有將空置的住宅資源導入租屋市場，加上租屋嚴重黑市化，致使租屋無法成為合理、有保障的居住選擇之一。根據內政部二○二一年資料，空屋率最高的住宅竟是「未滿五年」的新建住宅，平均空屋率高達37%，其中持有四至九房者空屋率為43%，持有十房以上者空屋率甚至高達62%。這份數據讓過往「一房者持有空屋比率最高」、「空屋多為鄉下祖厝」等論述不攻自破。甚至由於新建住宅的空屋率極高，業者與政府宣稱「臺灣房價高乃是剛性需求，而且需求仍大」的說法也受到挑戰。若近年新建住宅的空屋比例如此之高，很可能投資需求才是房地產市場的主要驅動力。

是什麼造成了臺灣如此扭曲的房產持有結構？主因是錯誤的住宅政策（尤其是二○一○年之前）。自八○年代以來，臺灣的住宅政策崇尚的是：住宅為商品、市場萬能論的「去公共化」思維，政府要做的就是「做多」不動產市場，「鼓勵」人民買房即可。也就是所謂的「沒有住宅政策，只有房地產政策」。

雖然近年來政府在住宅政策上已有些許轉向，開始著力於興辦社會住宅、嘗試包租代管政策等等，但在購屋與租屋市場的制度性改革，從一九八九年迄今，仍然是陷於延宕。過去三十餘年，政府對住宅問題雖然不能說是毫無作為，但始終未能對症下藥，避重就輕，不見根本性的制度改革，未能施力改革房產稅制及整頓租屋市場。政府面對居住民怨的主要對應手段，多半是採取「補貼型改革」。至於真正有機會能降低房價、抑止投機的「市場面改革」，卻是一波三折，甚至不斷挫敗，使得人民依舊感到居住是一項沉重的負擔。

除了一般民眾之外，社會經濟弱勢的基本居住權也缺乏保障，他們沒有購屋的經濟能力，在租屋市場裡經常遭受歧視而難以租到房子，但即便是「補貼型改革」的政府直接興辦社會住宅，也普遍有著「越窮的人越住不起社宅」的問題。

房產權屬結構與地產文化霸權

政策能否順利推動，與相應的社會結構有密不可分的關係。前段提及，政府號稱房產自有率高達85%，既然如此，照理說高房價不應造成民怨，相反地，民眾應該開心其資產增值才對。那麼「房產高持有率與高房價民怨」的矛盾從何而來？要從臺灣的房產持有結構來看，才能找到原因。

根據臺大城鄉所退休教授華昌宜的權屬分析，若將全臺家戶濃縮為一百戶，其中十戶為絕對社經弱勢，二十戶在高房價下購屋夢破滅，六十戶為持有一屋的家戶，持有二屋以上的家戶只有十戶。

佔最大多數的持有一屋者是住宅政策改革中最關鍵、但也是最矛盾的群體。一方面他們對高房價憂心忡忡，首先是其子女面臨無法購屋的窘境，再者是人生不同階段所需要的住宅型態不同（如社會新鮮人、成家生子、退休生活等不同階段需要的住宅空間都有所差異），而在高房價環境下，其持有的房產雖然價格上漲，但新房子又漲更多，造成他們很難隨著人生不同階段換屋；但另一方面，若房價下跌，他們又會陷入紙面資產縮水的恐慌。持有一屋者僅有的房產是日常居住使用，卻矛盾地寄望其商品層面的價值。

在這樣的狀況下，當試圖對住宅政策的根本問題進行改革，這一成的多屋者以及其中的金權地主階級便會透過輿論等方式製造恐慌，裹脅六成的一屋者群起反對，造成改革無法進行。既得利益者建構一種地產文化霸權，正當化他們藉由地產掠奪而得的利益。受到這些霸權話語的影響，買房致富的思維已然滲透進入大眾的意識之中。長期以來臺灣因為缺乏整體性的住宅政策規劃，政府任由房地產市場自由發展，而使得在過去數十年間「買房翻身」的致富路徑成為一整代人的共識。例如常見的房仲話術「買房漲了你是贏家，跌了還是你家」，就是這種思維下的最佳例子。投資房地產致富甚至被寫進了國小課本裡，連營建署長葉世文都公開表示過：「投資股市九成虧本，未來十年房產仍是投資最佳選項」。換取這場「地產發財夢」的狂歡造成了怎樣的後果？也就是前文提及的，青年世代必須為父輩的貪婪、財團的炒作、政府的放任，承受高房價之苦，以及延伸出來的各種居住困境。

青年群體的居住問題，也是臺灣社會的發展問題

從前述的權屬分析中，可以看到其實絕大多數人都是居住不正義的受害者，即便是持有一房的家戶，也面臨無法換屋、子女難以買房的窘境。但最大的受害者，是無法透過繼承、也無原生家庭協助購屋的青年群體。

以臺北市為例，二○一七年臺北市的房產持有結構中，五十歲以上的人口佔臺北市總人口38%，而他們持有了全臺北71%的房產（若把年齡限縮到六十歲以上，甚至是23%的人口持有44%的房產）；與之相對的是，二十歲到四十歲的人口佔臺北市總人口27%，卻僅持有臺北市10%左右的房產。

在高房價趨勢與房產多由中老年人持有的結構中，居住問題對青年而言實質上是嚴重的世代剝削。一方面從收入來看，青年初出社會的起始薪資已較上一代倒退，而且預期成長緩慢，居住負擔能力本來就相對較低，另一方面，地產文化霸權塑造了「房價能漲不能跌」、「房產是最好的投資工具」如此的觀念，中老年人期待其房產必須不斷增值，如三十年前以五百萬購入的住宅，三十年後就要以一千五百萬出售，而最後被迫接手的，大多就是青年群體。

因此，在收入成長趨緩、房價又節節上升的情勢下，目前大多數青年群體已經難以複製上一代「出社會三五年存到頭期款購屋，結婚成家生小孩還能繳房貸」的人生軌跡。而且與此同時，青年又面臨租屋黑市造成的居住品質低落、居住不穩定的問題。

這種居住的世代不公，將進一步轉化成社會階層不公。出身富有的青年可透過「財富代間移轉」（如繼承、父母金援購屋等）獲得住宅，而沒有原生家庭奧援的青年則淪為屋奴，臺灣幾乎已成為「父母財力遠比個人努力重要」的社會，社會階層分化越來越劇烈，其背後重要的因素之一就是高房價問題。

高房價造成的嚴重社會階層不公，將如骨牌效應般連鎖牽動重大的社會與國安危機。根據巢運團體二○二二年進行的「青年居住困境與政策」調查，「高房價所造成的困擾」題組裡，有97%認為「房貸壓力大，不敢多消費」，有84%認為「買不起房造成結婚、生子等生涯規劃被迫取消或延後」。

因此，高房價與隨之而來的青年安居問題，連帶造成日常消費緊縮，因為青年族群的收入被房貸以及租金吞噬，沒有餘力多做消費，排擠了其他產業的正常發展。同時結婚與生子等人生規劃的遞延，又導致人口出生率持續低迷，影響諸如年金制度、勞動體制等重要問題，反噬臺灣社會的未來。居住問題日益嚴重，危機迫在眼前，政策改革卻不斷蹉跎，實現居住正義實為臺灣社會的當務之急。

●本文摘自衛城出版／讀書共和國之《無住之島：給臺灣青年世代居住正義的出路》。